宁乡县是湘中重镇，地处湘中东北部、湖南“五区一廊”金三角地带，是长沙通往湘中、湘北之要冲。自古为交通要道，商埠中心，经济发达。近年来经济高速发展，纵横城市的多条主要干道商铺林立，使得全国各地的淘金、务工人员纷纷涌来，从而给城市管理出了不少难题，加上原来城市管理体制、方式存在的一些问题，使得管理者和被管理者之间出现了不少矛盾。

　　2004年10月9日，根据《湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2004]202号）的规定，宁乡县城管局作为县政府一个独立的行政执法部门于2005年正式成立，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。

　　三年来，宁乡县城管局按照县委、县政府关于城市管理工作的要求，坚持和谐管理、文明执法，注重提升思路、塑造形象，不断开拓创新，务实奋进，市容秩序大为改观，城管形象明显提升，城市总体功能不断增强，城市管理相对集中行政处罚工作取得了良好的效果。

　　今年8月，在湖南省法制办召开的全省相对集中行政处罚权工作会议上，宁乡县城管局的一系列先进做法得到了与会专家和其他城市管理同行的高度肯定。借此机会，《湖南经济报》专访了宁乡县城市管理行政执法局局长谭启良。

　　城管工作不只在“管”
　　记 者：城市管理的主体和城市管理是一个什么样的概念？

　　谭启良：城市管理的主体主要指的是管理城市的政府机构、体制、领导、队伍人才以及由领导机构所产生的职能观念、群体智慧、方针、政策、计划、规划、法制、决策手段等内容。城市管理的概念可以从两个方面进行概括，从管理模式上讲，包括区位、基础、结构、功能、目标和规划；从管理系统上讲，主要是决策、指挥、监督、执行和反馈。

　　我认为，城市管理，不是简单的管理市民，而是聚合城市资源、科学调配，更好地为民服务。“民有所呼，我有所应；民有所求，我有所帮；民有所怨，我有所改；民有所急，我有所办”是城管工作者践行为民服务的最好注解。

　　记 者：宁乡县是一个农业大县，是否也决定了这里的城管工作必须独具特色？

　　谭启良：是的。宁乡县城镇化进程起步较晚，县城市民小农意识较浓；各职能部门独立开展行政处罚工作较久，对推进相对集中行政处罚权工作认识不足，从而导致工作开展有一定难度。按照惯有模式推进城管工作，势必会出现进展甚微的局面。

　　我们因地制宜，紧密结合实际，在总结原城管工作经验的基础上，汲取外地市县城管工作经验，边摸索边总结，扎实推进相对集中行政处罚工作，逐步走出一条具有宁乡特色的城管行政执法的新路子。

　　首先是我局要求全体干部职工在执法思想上切实朝八个方面转变：由重打击转变为重宣传教育，由重处罚转变为严格管理，由重突击转变为以预防为主的日常性、经常性、长效性管理，由任务式转变为主动承担责任，由重执法轻程序转变为依法、依规、依程序，由城区主干道向社区、背街小巷、城乡结合部、建制镇延伸，由重经济指标转变为重净化、序化、靓化，由重形式转变为重落实。这些和谐理念正引领宁乡县城管局的执法朝良性发展。

　　同时，我们通过健全机制，拓展了管理执法空间。按照由城市中心逐步向外围拓展的工作步骤，主动重心下移，在园区、社区、周边及重点乡镇设立了城管执法派出机构，分层次推进执法延伸，建立起多层面、立体化执法网络，超前构筑城管执法工作未来的执法体系和发展空间。如我们的社区执法就颇有成效——“城管进社区”：成立玉潭中队和白马桥中队，与社区干部职工一起参与管理，及时了解、掌握基层需要城管部门为其提供哪些服务，及时发现和处理基层的一些违法违规行为，同时，全面督查“门前三包”工作的落实，协调相关部门及时处理环境卫生、市容环境、市政设施等方面的问题，为居民创造良好的工作生活环境。

　　管理和执法就是服务，管理和执法就要服务。我们坚信，服务工作做好了，群众会自发与我们携手共创“和谐城管”局面。

　　依法行政同样注重和谐管理

　　记 者：我们注意到一个现象，相对而言，市区街道范围的执法管理比较容易，但对于像县城内几个大的市场、汽车站等这些人员聚集区，管理起来是否难度更大？

　　谭启良：城管执法不存在容易的问题，但总体来说，对于社情复杂的地方，我们的要求更严格，因为这关乎宁乡的城市形象问题，更关乎文明执法的基本点。城市要靓化，市容要整洁，很重要。但民生才是市容的原子核，民生无依，漂亮的外表也只是一副空壳。我们在工作中努力重民、便民。

　　围绕县委、县政府“大景区、大旅游、大发展”的战略思路，动员全民搞好城镇旅游环境整治工作，保持良好清洁卫生，确保城区生活垃圾无害化处理率≥60%。为进一步完善城市基础设施，全面优化宁乡人民生存环境、生活质量，县城管局选址夏铎铺镇银花桥，总投资4662万元建设无害化垃圾处理场。该项目占地面积350.75亩，填埋区占地280多亩，总库容450万立方米，服务40年不落后，是全国目前少有的几个县级中型填埋场之一。填埋场采用改良型厌氧卫生填埋方式，对填埋垃圾按单元分层作业，对垃圾填埋后产生的气体经导排系统收集后可用于供热或发电，对垃圾渗漏液经调节池集中收集后通过日处理达300吨的污水处理厂进行生物和化学处理，达到国家二级排放标准后排放。该项目于2005年3月正式开工，2006年元月投入运营，至今已消纳垃圾近20万立方米，确保城区生活垃圾无害化处理率达标。

　　记 者：在共建“和谐城管”的过程中，不仅凝聚着城管工作者的汗水，也需要广大群众的努力，你们是如何唤起群众“爱护城市，关心城管”的热情？

　　谭启良：城管工作靠大家。我们特别注重宣传：举办的城管市民课堂，听课市民已有3000多人次，既有超市收银员、酒店服务员，也有建筑老板、出租车驾驶员，更有普通的社区居民。主要领导到中层骨干、一线队员纷纷登台授课，发放《市民文明公约》及城管相关法律法规等宣传资料两千多份，“城市是我家，管理靠大家”、“城市管理需要我们每个人从自己做起”等观念深入到大小商铺、背街小巷；开展的“城管大家谈”系列活动，邀请各行各业的代表为城管执法出谋划策，使城市管理真正走进单位、门店、棚户区。并借助电视台、报社、广播电台等媒介，设立“城管之页”、“城管视窗”、“温馨提示”等专栏，高强度、高密度报道城管工作。此外，我们还在交通营运秩序整治、市容集中整治和强行拆违等重大行动之前，借助新闻媒体和宣传车发布通告，队员上路张贴、进门店座谈等大力宣传城管法律、法规和政策，动之以情，晓之以理。通过强大的宣传攻势，使得城管法律知识的普及率达到一个前所未有的高度，市民知晓率和参与率提高了，执法难度降低了，使宁乡县城管局近年管理执法都比较顺畅，没有引发大的矛盾冲突。

　　我们尤其注重纠违教育，目前，已全面落实路段承包制，采取“科学定点、责任定人、灵活定时、实效定绩”的方法守点值勤和徒步巡查，从细入手，从细管理，从细做起，“门前三包”责任入户，耐心纠正临街门店、住户的违规行为，推行一次警告二次教育三次处罚的执法方式。对过境车辆随处上下客的违章行为实行教育警告登记制，建立纠违台帐以保存证据，为第四次严格执法打下了很好的基础。

　　在执法过程中，我们要求注重便民服务。在占道摊点的审批上，先征求业主和市民的意见，再科学合理地制定城区摊点布局规划，再公开、公平、公正地办理审批手续，核定经营地点和时段，发放经营性占道许可证，实行亮证经营，既有效地疏导一些小摊小贩，也方便周围居住的市民。开通城管110专线，坚持“有问必答、认真处理、及时反馈”等原则，接听转办投诉，得到市民的好评。针对城区河道污染严重的情况，宁乡县城管局组织人员开展专项清理，清运堆积、漂浮垃圾100多车，在很大程度上改善了城区河道环境。每年在两考期间，宁乡县城管局都开展校园周边环境集中整治及静音行动，确保了良好的考试环境。

　　在城市拆违方面，我们坚持“和谐控拆”思路，尽量耐心细致地做群众工作，最大限度地维护群众利益，为群众减少财产损失共计5千万元。组建的百人控违拆违专业队伍，天天巡查，发现一处，立案调查一处，重点遏制了以园区和开发项目为重点的违法建设不正之风。近六年累计控违面积30万平方米，拆违18万平方米，共计为国家节约开发成本4亿元，有效地推进了项目工程建设，优化了经济发展环境。

　　此外，我们还组织开展了诸如“自主活动”、“城管慰问”、“为被处理对象安排新经营场所”等多次公益活动，都收到了良好的社会效益。可以说，是城管工作者的人性化执法与群众的广泛参与共同促成了今天宁乡城管工作和谐发展的喜人局面。

　　用制度管“城管”

　　记 者：城管管城市，谁来管城管呢？

　　谭启良：用制度管“城管”是我们的管理办法。我们处理行政执法案件要求做到主体资格合法、程序合法、证据确凿、定性准确、手续完备，经得起法律的检验。同时对执法人员实行过错责任追究制；如城管执法人员八条禁令，明确规定执法人员有粗暴执法行为将被辞退等。这些规章制度的一个突出特点就是把对被执法对象的尊重放到了重要位置。

　　实现“和谐城管”首先需要建设一支文明执法队伍，这就要求我们必须高质量做好执法队伍的组建，高标准抓好执法队伍的学习，严制度抓好执法队伍的管理，我局建立并严格落实的督查制度、财务制度、学习制度、首问责任制度、行政执法过错责任追究制度等一系列内部规章制度，全方位提高了执法人员文明执法意识和依法行政水平。特别是督查制度，从内设中队、科室和外派中队三个层面督查评比，实行一日一查一通报、一季一评一奖励。与各二级单位和乡镇城管中队签定目标岗位责任书，随机检查，半年一考核，一年一兑现。通过加强督查考核，进一步严肃了工作纪律，强化了工作责任，队员上下班更准时，着装更规范，全局用车、用餐等开支更为节俭。在宁乡县整顿机关干部作风活动中，我局全体干职工展示了优良的作风和良好的精神面貌，我们的做法还作为优秀典型被县委进行推介。这一系列的举措有效减少了粗暴执法、野蛮执法和违法执法现象的发生，为文明执法提供了保障。

　　记 者：城管工作面广，涉及相关部门多，对此，如何才能做到预防和处理兼顾？

　　谭启良：说实话这是目前城管工作面临的最大难题。近年来，随着我们在开展工作时坚持民治理念，带来了良好效果。今年来，在城管执法过程中，执法对象基本上都能理解和配合，没有发生一起摩擦和事故。

　　但在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理执法人员，不同程度存在着一些不正确的认识，突出的表现在以下方面：一是以为行政处罚集中后行政执法可以代替行政管理。二是以为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续，使行政执法变成了处理违法案件的“法院”和判官。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题，对行政执法抱有过高的期望，忽视城市管理的主导因素，致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。

　　当前城管执法的体制还不顺畅。由于城管执法是集中了部分单位原有的执法权，少数部门由于利益驱动互不放权，出现“权力大家争，责任大家推”现象，如一些交通部门不承认城管执法开具的“违章待理证”等，认为城管不具备在城市道路上执法的资格。“精简、高效”的相对集中行政执法机制要到位还任重道远。

　　由于行政执法保障制度尚未健全，当前我国不少地区执法队伍财政困难，执法经费无法保障，只能实行“自费执法”，以收费和罚没收入作为补充经费不足。而个别单位和执法人员为完成任务，在实际执法中，不重纠正违法行为，而重收费、罚款了事。这种以“违法养执法，执法护违法”的现象，极大地损害了执法机关的执法形象、权威和效能。

　　另外，在行政执法过程中，行政执法人员遭遇人身攻击和人格侮辱的现象时有发生。由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格、不具体，加之执法人员大部分是非公务员的行政事业编制，处罚时又缺少法律的根据。在遭遇暴力抗法的事后往往不了了之，影响了执法队伍的士气。另外还有城管执法程序仍不规范，城管执法自由裁量的空间随意性大等问题需要解决。不过，我局通过摸索和总结，已经找到了一些解决办法。如于2006年3月正式授牌成立的公安城管大队就是与公安部门联动的成功案例，自成立以来，大队跟班执法400多次，临时出警300多次，调查处置案件50多起，平息应急事件30多起，切实担负起了保驾护航的重任，其双刃剑的威力得以展现。

　　困难虽在，前景光明。随着《湖南省城市管理行政执法人员行为规范》的新鲜出炉和《湖南省相对集中行政处罚权条例》的即将出台，我局所有工作人员对未来都充满着信心，宁乡县共建和谐城管的步伐，一定会更矫健地昂首阔步向前进。

□本报记者 高芳□周红旗 胡浩 许俊文