如何监管地方债券(如何监管地方债权人)

隐性债务2017年金融工作会议后，中央层面提出了地方政府隐性债务。

中国小康网讯记者刘原龙2018年第二季度，在全国人大常委会分组审议报告会上，三位委员提问：“地方政府隐性债务的基数是多少？”但对于所提问题，相关部门并未给出确切答复。

一个重要原因是各部门统计口径存在差异，地方政府部门对隐性债务的认定标准不同。

经过过去十年政府投资的高速增长和融资平台的无节制扩张，地方债务风险已经成为隐患，其中显性债务仍然可以统计公布，隐性债务至今没有约定。

2018年以来，地方政府债务隐忧再次浮出水面。几家平台公司违约，很多地方债务融资项目难产，风险逐渐暴露。云南的省级融资平台和Xi安等市级平台相继违约。

根据中国财政部公布的地方债数据，截至2017年底，中央政府国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，政府债务总余额29.95万亿元，政府负债率36.2%。

远低于60%的风险警戒线。

但很多专家学者认为，这些数据只是包含在财政部门“政府债务管理系统”的显性债务统计中。除了显性债务，更大的隐性政府债务还在统计争议和实际情况过程中。

防范地方政府债务风险是中国宏观经济治理的重要内容。改革开放40年来，中央和地方政府、企业形成的“立体市场体系”奠定了中国高速增长的制度基础。但是，这一机制也积累了一些问题，地方政府债务风险就是其中之一。

本期，记者从《小康》杂志和中国小康。com深入地方政府大量举债的地区，对地方债务的形成进行案例研究。

同时，我们也采访了原财经委副主任何铿、华夏新供给经济学研究院首席经济学家、复旦大学金融研究中心主任孙、中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任。

为地方债的风险管理出谋划策。

8月，财政部部长刘昆在《求是》杂志撰文指出，虽然地方政府债务风险总体可控，但一些地方违法违规继续变相举债，隐藏的风险不容忽视。他指出，要着力防控地方政府隐性债务风险。一方面，

坚决遏制隐性债务的增加；另一方面，积极稳妥化解存量隐性债务。

应该明确的是，加强对隐性债务风险的防范是未来的一大挑战。地方政府应严格遵守预算法，超出合法政府债务范围的债务可能存在潜在风险，这是地方政府应树立的重要意识。要从制度建设入手，

改变地方政府债务的软预算约束状态，同时让地方政府端正思想，不要有中央政府会为债务兜底的错误想法。对于违约地方债，应采取市场化、规则化的方式，兼顾债权人和债务人的权益。

严禁地方政府将债务负担转移给其他实体。

通过卖地还债是过去地方政府通常采取的一种方式。在高质量发展的需求下，土地财政模式显然难以为继。一旦地方政府不能通过增收节支解决债务问题，债务危机的爆发将不再是一句空话。

2018年5月，全国人大财政经济委员会原副主任委员贺铿在一次会议上直言，中国地方债务约40万亿，没有一个地方政府想还债，甚至很多地方连利息都付不起。此话一出，

迅速引发了对地方政府债务的大讨论。

数据显示，经十三届全国人大一次会议批准，2018年全国地方政府债务限额为209974.30亿元。其中，一般债务限额为123789.22亿元，特殊债务限额为86185.08亿元。

很快，财政部预算司发布了2018年6月地方政府债券发行和债务余额情况。数据显示，截至2018年6月末，全国地方政府债务余额16799.7亿元。其中，一般债务105904亿元，

专项债62093亿元；政府债券159948亿元，非政府债券形式的政府债务8049亿元。

财政部强调，地方债规模控制在全国人大批准的限额内。

但这只是纳入财政部“政府性债务管理系统”的表面债务，隐藏在数据下的地方政府隐性债务数量不详。

隐性债务有多大？

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方政府隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，涵盖范围较广。

比如地方融资平台公司债务、政府和社会资本合作(PPP)项目债务、棚改债务、政府购买服务项目债务、地方“僵尸国企”债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等都应该属于政府隐性债务。

由于标准不清，底数不实，“地方政府隐性债务的底数是多少”自然无法得到相关部门的准确回应。然而，这一统计口径的模糊性引起了人们的极大关注。

贺铿强调，他说的40万亿是国外调查机构的中位数。“2012年国家审计署向全国人大常委会报告地方债务18万亿，没人相信。第二年报告21万亿，没人敢信。”

于是，一些研究机构开始按照自己的标准去寻找。他们认为地方政府的隐性债务主要集中在地方融资平台的违规借贷。

长江工业经济研究院研究员刘晨牵头的一项调查结果显示，截至2016年底，仅地方融资平台债务总额就高达30.27万亿元。

如果将2016年末15.32万亿元的地方债余额和12.59万亿元的国债余额全部纳入政府杠杆率计算，政府负债率远超60%的风险警戒线。

中国社科院国家金融与发展实验室副主任、国家资产负债表研究中心主任张小静，清华大学经济管理学院常务副院长、清华大学中国财税研究所所长白重恩也分别带队调研地方融资平台债务。

张小静团队调查结果显示，“目前地方政府融资平台债务约30万亿元，占GDP比重约40%”；根据白重恩团队发布的调查，截至2017年6月底，“已发行城投债的企业债务余额”约为47万亿元。

据中国程心国际评级有限公司董事长闫妍介绍，中国程心按照三个口径计算地方政府隐性债务，结果在20万亿到30万亿之间。如果与显性债务相比，大约是显性债务的1.4到2倍。

此外，其他专业机构也对地方融资平台债务做过摸底调查，但调查得到的债务数据并不一致。

债务黑洞的形成

金融体系与经济发展的不匹配明显存在。1994年分税制后，中央收紧了地方的钱袋子，但地方政府还是要发展。毕竟改革开放时期GDP一直是考核政绩的唯一标准。发展需要钱，没钱就得出成绩。

那你只能借钱了。在此背景下，政府主导的城市建设投资控股公司应运而生。从表面上看，这些城投公司是企业，但谁都知道，他们是有洪妙根基的“正规军”，地方政府依靠他们大量举债来解决财政困难。

2008年国际金融危机爆发后，为稳定经济增长，中央政府推出“4万亿投资计划”刺激经济发展，其中约2.8万亿元由地方政府筹集。因此，许多地方政府的固定资产投资迅速上升。

政府融资平台的数量也迅速增加，从2008年的几十个增加到2010年的一万多个。

但在计算债务时，由于这些城投公司是企业，从政府资产负债表中剥离出来，为突出的地方政府债务问题埋下伏笔。

2012年以来，受周期性、体制性、结构性因素影响，我国经济下行压力加大，国有企业和民营企业固定资产投资增速放缓。为了缓解经济下行压力，地方政府仍然利用融资平台来刺激经济增长。

保证经济平稳运行，导致地方政府债务问题更加突出。

2014年国务院曾通过修改《预算法》 和出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》 （简称“43号文”）严控地方政府债务增量。2015年初，相关部门通过对地方政府性存量债务进行清理甄别，

并且由全国人大出面，对截至2014年底的地方政府债务进行了法律上的确认，明确地方政府负有偿还责任，也即政府显性债务为15.4万亿元，

或有债务、也即后来的隐性债务（即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）为8.6万亿元。

2017年金融工作会议之后，中央层面上有了地方政府隐性债务的提法。

在华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康看来，目前对于地方政府隐性债务的担忧主要在三个方面：一是PPP方面，担心搞所谓假PPP、伪PPP，而实际增加了负债。

二是有些地方融资平台，在实行市场化转制中“暗度陈仓”，仍在形成地方“隐形债”。三是现在越来越被地方政府重视的产业引导基金，在推进过程中间也出现了地方隐性债务问题。

2015年1月修改后的《预算法》 正式实施，按照新的政策规定，地方政府只能采取发行债券方式依法适度举债，

而地方政府通过融资平台公司、PPP项目、政府投资基金、政府购买服务等“擦边球”方式的违法违规举债，都未纳入地方政府债务管理。

国家实施地方债务管理新政的根本目的，一方面是限制显性债务的增量，另一方面是切断隐性债务的途径。吉林省财政科研所所长张依群表示，现在回头看来，中央只是在控制地方政府显性债务方面取得成效，

而地方政府隐性债务却翻了好几倍。

隐性债务越累越高，如同一个无底的“黑洞”。

地方债到期如何兑付

地方债计算标准存有争议，但是规模巨大已经成为不争的事实。如果按照贺铿40万亿的说法，再按照地方债4%的利息来算，每年仅利息便高达1.6万亿。由此可见，地方的偿债压力不容小觑。

贺铿有着多年的经济统计和经济分析工作经验，对于地方债的规模，他极有发言权。早在2011年，贺铿在接受媒体采访时就表示，地方债可能出现偿还危机。然而他的呼吁在当时并没有引起更多的注意。

“现在要让他还债，他说我工资都发不出来，财政困难得很，怎么办？所以现在欠的这些债不说还本，还息许多地方都还不起。”贺铿认为最大的风险不在于地方债的规模，而在于机制，“我当书记，我千方百计借钱，

借了用好了，把我在任的这几年混得挺好，再要还钱的时候，下面的书记来管”。

卖地偿债是以往地方政府通常采取的一种方式，但随着高质量发展的需求，土地财政模式明显难以为继。一旦地方不能开源节流解决债务问题，那么债务危机的爆发恐将不再是一句空话。

围绕如何防范重大风险及应对当前经济发展遇到的问题，央行和财政部一些官员、学者近日就货币政策、财政政策应该发挥怎样的作用进行了一番“隔空喊话”，因双方观点有针锋相对之处，引发广泛关注。

此番央行与财政部“隔空喊话”，主要缘于地方债密集到期之际，如何应对地方融资平台的兑付。根据财政部公布的数据，今年上半年地方政府借新还旧债券已经达到1341.56亿元，

与前两年不到3000亿元的到期债务相比，2018年到期债务约8389亿元，此后几年更是超过1万亿元。可以说，在去杠杆的背景下，地方债兑付问题已经成为一些地方经济发展过程中的重要风险因素。

贺铿直言，从造成地方融资平台债务危机的原因来看，财政部门和金融部门均难辞其咎。“不管是防范地方债问题可能引发的风险，还是面对当前经济发展遇到的其他问题，财政和货币政策都不应互相推诿，

而需要配合寻求解决之道。”

中国人民银行研究局局长徐忠曾建议探索地方政府财政破产制度，以此来对地方政府行为形成硬约束，这等于是给准备继续“赖账”的地方政府官员敲响警钟。据相关媒体披露，早在2014年，

财政部提交的地方债课题研究报告也曾建议，应当制定《地方政府破产法》 ，从法律上予以明确：若地方政府资不抵债，允许它们宣告财政破产。

对地方政府实施财政破产，显然是最后万不得已的解决之道。至于地方政府债务，尤其是隐性债务，是否会成为中国金融体系的系统性风险？国家金融与发展实验室理事长李扬认为，

目前只有部分地方政府隐性债务风险较大，应当不会发生系统性金融危机，原因之一在于，中国政府拥有土地、银行等大量资产，即便部分地区出现政府债务违约，也是“左口袋”欠“右口袋”，

中央可以通过转移支付来做平衡处理。

“左口袋”欠“右口袋”

中国财政科学研究院7月13日发布的《中国财政政策报告（2018）》 建议，建立完备的债务问责机制来彻底扭转债务刚性增长态势。

报告认为，要真正触动地方政府，使得其观念和行为能够适应党的十九大提出的经济高质量发展的要求，就必须设计一套有效的体制机制来切实加以保障，其中最关键的是债务问责机制的设计。

有效的债务问责可以打破地方政府和国有企业的各种预算软约束，消除刚性兑付的预期，最大限度地减少公共风险。

报告建议，把“终身问责、倒查责任”的债务问责机制纳入政绩考核体系，新增债券分配要和地方控制债务风险绩效挂钩。对那些控制债务风险较好的地区实行一定程度的专项奖励，或者提高其地方政府债券分配额度。

报告认为，保持合理的债券发行规模和科学的利率定价，前提是公正的信用评级以及全面规范的信息披露，这可以激励地方不断强化财政管理和提高财政运行效率，来保持较高的信用等级，并吸引更多的投资者购买。

7月，有媒体披露，一轮由多部门参与的地方政府隐性债务摸底排查正式启动，重点针对地方棚改、PPP等重大项目负债、资金流情况等。

一场由国家亲自出手整治的债务风险化解攻坚战，正式拉开了序幕。

多位业内专家对《小康》 记者表示，此举旨在摸清地方政府隐性债务风险底数，并有望在摸清“家底”后，出台防范化解地方债务风险的一系列措施，有利于对风险的早下手、早处置。

而对于已形成了新一轮政府隐性债务的PPP，从近期财政部公布的清理结果来看，截至2018年3月末，已累计清退PPP管理库项目1160个，清减投资额1.2万亿元。

多位专家分析表示，近期不少央企或地方政府的PPP项目被叫停，表明PPP项目中的政府隐性债务问题，已经进入监管部门的视野。从更大范围来看，今年年初以来，

陕西、新疆、湖南、山西等地已经开展地方政府隐性债务审计，为防范和化解债务风险，清查监管力度不断增大。